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【考察】關于赴江西余江縣學習考察農村宅基地制度改革情況的報告(精品)

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市委全面深化改革領導小組第三次會議材料


關于赴江西余江縣學習考察

農村宅基地制度改革情況的報告


為學習借鑒外地先進經驗,109日至10日,以政府辦主任***為組長的學習考察組一行8人赴江西省余江縣學習考察農村宅基地制度改革工作。通過學習考察,我們看到了余江縣在宅改方面取得的成績,學到了經驗、看到了差距、啟發了思路,也提振了信心。余江縣的經驗和做法,對于我們進一步深化農村綜合改革具有很強的借鑒意義,現就學習考察情況,做如下報告。

一、改革的背景

余江縣地處江西省東北部,下轄11個鄉鎮、7個農墾場,1040個自然村,全縣國土面積936平方公里,耕地面積51.1萬畝,總人口38.5萬,農業人口30萬。余江多山少田,宅改前人地矛盾突出,全縣上下承受著巨大壓力。

(一)基礎狀況的壓力。改革前,余江縣7.3萬戶農戶中,有一戶多宅2.9萬戶,占39.7%。一戶一宅4.4萬戶,占60.3%;其中超起征面積戶數1.7萬戶,占一戶一宅戶數的38.6%。近四成農戶一戶多宅,近四成農房閑置廢棄。違法建房屢禁不止,2012—2014年共發生2600宗,與當年合法審批宗數相當。

(二)管理現狀的壓力。改革前,全縣農村宅基地管理中多、大、空、雜、違、亂(一戶多宅多、房屋面積大、空心化嚴重、布局朝向雜、違章建房多、私下買賣亂)等現象普遍存在。同時,宅基地使用權退出不暢,部分農二代”“農三代宅基地取得困難;部分村莊土地缺少規劃,管理粗放,又導致土地大量閑置和浪費。全縣農村宅基地9.24萬宗,其中閑置房屋2.3萬棟,危房8300棟,倒塌房屋7200棟。破敗的老屋或散布各處,或集中連片,占據了村莊的大量空間。牛棚、豬圈、露天廁所,零零星星填滿了整個村莊,臟、亂、差成為村莊環境的真實寫照。

(三)傳統文化的壓力。改革前,農村宅基地管理中不公平現象長期存在,群眾對干部不信任,干群關系長年緊張。余江家族宗派嚴重,宅基地是祖業的觀念根深蒂固,不少農民認為拆了老房子、流轉了宅基地就對不起祖宗。不要贏,只要平,余江人愛講這句話,更認這個理。宅改遭遇的阻力背后,既有村情復雜、思想老舊等原因,更有各種因素疊加造成的基層治理頑疾。

20152月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,在全國選定部分縣(市、區)開展三項改革(也稱三塊地改革)試點工作,到2017年底結束。為有效破解上述難題,余江縣敢于直面挑戰,主動對上申請宅改試點。20153月,余江縣作為全國15個試點縣之一、江西省唯一一個試點縣,率先在全縣1040個自然村全面進行宅基地制度改革試點工作。

二、改革的主要做法

余江縣將農村土地制度改革作為完善鄉村治理、強化基層建設、提升執政能力、統籌城鄉發展的重要抓手,以問題、需要和目標為導向,按照先行探索、穩步推進、全域覆蓋、統籌協調四個階段推進改革工作。

(一)堅持高位推動,形成攻堅合力。形成了省、市、縣、鄉、村、組六級聯動抓落實的強大合力。在省級層面,省委、省政府主要領導多次深入余江調研指導,在余江召開全省建設美麗鄉村、打造一改促六化余江樣板工作現場推進會,并撥付資金3000萬元專門用于余江宅改試點。在市級層面,主要領導每月到余江調研指導,深入村組、進村入戶座談了解情況,定期召開改革專題調度會、部門協調會,掌握工作進度,合力攻堅破難。在縣級層面,在過去近60年中創造了三面紅旗(血防、征兵、水利紅旗)的基礎上,現在又把宅改試點作為書記工程頭等大事,努力爭取第四面紅旗。全縣先后召開了12次近1000人的四級干部大會,每月組織推進、交流和調度會議,實行縣掛鄉、鄉駐村、村包組、組包戶負責制,專門組建了13人的宅改辦,抽調88名縣直單位干部組建專項工作組,蹲點在戶,吃住在村。同時,把改革試點工作作為干部考核任用的指揮棒,充分調動起廣大干部的積極性。強化農村各級黨組織戰斗堡壘作用,1.3萬名農村黨員干部帶頭拆除超占面積建筑,退出多余宅基地,為宅改工作的順利推進做出了表率。全縣形成了四套班子齊上陣、縣鄉村組抓落實、村民自治促改革的工作新格局。

(二)嚴守改革底線,夯實工作基礎。堅持縣委領導、國土指導、鄉鎮統籌、村級實施、理事主導、群眾主體工作主線,突出盤活存量、規范增量、保障權益、擴大權能的改革任務,牢牢堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損改革底線,確保了社會和諧穩定,改革以來未發生一起赴省進京上訪事件。一是明確主體。堅持農民的事農民自己辦,在全縣1040個自然村建立了村民事務理事會,將在村里有一定威望、在群眾中有較強影響力和號召力的村民推選為理事,在村兩委的領導下,強化村民自治,村里的事情村民自己辦,做到集體研究、集體討論、集體決策,減少了工作阻力。二是規劃先行。先后籌資2000余萬元,完成全部自然村村莊規劃編制工作,規劃中道路、綠地、休閑廣場等配套設施齊備,有效激發了村民參與宅改的熱情。三是確權到戶。開展房地一體確權登記,完成農村房地一體調查8.4萬宗,辦理不動產證7638宗,其中不動產證明3585個。四是盤活資產。建立農房財產權抵押試點風險補償基金,推出政府+銀行+保險+農業經營主體的銀保貸產品,為兩權抵押貸款提供全額保險,推動農民手中的資產變活錢,釋放了農村發展活力??h農商行、郵儲行、農行已為28戶農民發放農房貸款262萬元。

(三)注重宣傳發動,強化制度保障。采取電視、報紙、微電影、專家輔導會、集中培訓、干部宣講會等多種形式廣泛宣傳,共發放知識問答讀本、一封信、宣傳畫冊等32萬份,派送宣傳紙杯10萬個,群發短信26萬條。每個自然村建立改革微信群,及時向在外經商、務工人員傳達黨和政府意圖、改革進展動態、家鄉點滴變化。各類傳媒持續、跟蹤報道改革,營造了全黨動員、全民參與的濃厚氛圍。組織鎮村干部、理事會成員封閉培訓、集中醞釀,積極調動黨員代表、群眾代表、鄉賢代表參與制度設計和改革實踐,縣、鄉、村組分別制定了23項、11項和9項宅基地管理制度,下發了19項集體經營性建設用地入市和土地征收制度,真正做到上通天線、下接地氣。實行最嚴厲的問責制度,對違規亂批農民建房和監管不力的,一律先免職、后處理,確保了農村建房的規范有序。

(四)堅持公平公正,審慎穩妥推進。按照一戶一宅,面積法定的原則,堅決退出多占,有償調整、公平使用。歷史形成的超面積多占且確實無法退出的,一律由各村以有償使用的辦法自行收費調整。黨員干部、村民理事帶頭退出多余宅基地、帶頭拆除超出面積、帶頭繳納有償使用費、帶頭做好親朋好友思想工作,堅持公平公正公開,一把尺子量到底。積極引導本村在外鄉賢出資、出智、出力,縣鄉每年多次召開鄉賢座談會,50多位鄉賢、能人放下產業,參與改革。完善建房審批、監管、巡查、問責機制,落實和強化理事會在宅基地管理中的主體地位,嚴把建房主體資格、規劃、面積、公示、地類、退出、收費七道關口。強化了批前、批中、批后監督,落實了建房四公開、四到場、掛牌公示等制度。鄉鎮整合國土、規劃、城管等力量建立農村建房管理機構,實行綜合執法。從20157月開始,分四批次有序推進試點,逐步積累經驗,構建成熟制度。201710月開始,探索開展城鎮規劃區內的132個自然村試點工作,形成改革實踐成果。

(五)合理配置資源,統籌協調發展。緊緊抓住農村土地制度改革有利時機,全面推進農業發展現代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉移人口市民化、農村治理規范化的一改促六化美麗鄉村建設。目前正在高標準打造4個精品村、15個示范村。加強了與土地整治、精準扶貧、地災防治、古建筑保護等重點工作和農村集體產權、戶籍等改革相銜接,同步實施、聯動推進。

(六)破解制約難題,消除改革障礙。堅持問題導向,積極探索破解路徑。一是針對部分村民對超占的宅基地或多宅部分既不繳納有償使用費又不退出的,集體采取不予分配承包地、扣除集體分配收益、不分配家屬宅基地、約定俗成的村規民約加以約束、列為失信農戶黑名單、集體強制拆除或是聯系單位代扣代繳等15種方式,確保落實到位?;蛘邔φ赝顺鰧嵭信_賬式管理(也稱作為地票),先與退出戶簽訂退出協議,登記好退出面積,待家庭成員符合建房條件時,集體重新安排與原退出面積相等的宅基地,超出部分和其他村民一樣繳納擇位競價費。對規劃內新增建設用地的,集體采用機動田予以置換、集體統一征收或預征、集體租賃三種辦法,實現有序收回。二是針對宅改籌資難題,采取從宅基地有償使用費、土地增減掛鉤收益、新增建房擇位競價收益、涉農項目資金、鄉賢人士捐資墊資等方面予以有效解決。三是針對理事會成員無報酬、工作中有畏難情緒問題,充分賦予理事會在宅基地分配、收益分配、農房抵押貸款等各方面權力,建立考核獎懲機制,優先列入村兩委班子候選人,優先安排惠農扶持項目,優先給予經費和獎勵資金支持??h鄉開展系列表彰獎勵,提高了他們在群眾中的威信,增強了成就感、榮譽感和自豪感。四是針對宅基地流轉難題,嚴格控制村莊規模,剛性劃定村莊建設面積。同時,對新增宅基地實行擇位競價,要求繳納一定有償使用費,通過經濟杠桿實現宅基地資產價值化,促進村民宅基地有序流轉。五是針對退出放棄難題,引導鼓勵在城鎮有穩定就業的農村村民退出宅基地或放棄農村申請建房進城落戶,采取時間換空間的辦法,保留原有農村待遇不變,享受政府住房、教育等系列優惠政策,允許其15年后自愿選擇是否回村建房,促進了農民進城落戶。

三、改革取得的成效

兩年來,余江縣農村宅基地制度改革試點工作取得明顯成效。

(一)強化了土地所有權。各級干部和廣大群眾人人是改革參與者,在共同親歷和感同身受中,增強了對土地管理法律法規的敬畏。

(二)規范了宅基地管理。完善了審批監管程序,杜絕了農民未批先建和違法用地現象,試點以來全縣沒有新出現一起建成的違章房。

(三)推動了新農村發展。徹底消除了空心村,釋放了大部分村莊的農民建房用地,有力地保護了耕地資源,也為村莊建設發展騰出了空間,為一改促六化新農村建設奠定了堅實基礎。

(四)增強了群眾獲得感。宅改后,村莊人居環境、衛生環境明顯改善;結合集體經營性建設用地入市,發展了庭院經濟、休閑農業、鄉村旅游,促進了農村一二三產業融合發展。同時,實行了宅基地多占有償制度,人人重回一戶一宅的公平起點,群眾深刻感受到政治上的公平,切切實實獲得了更多的幸福感。

(五)釋放了宅基地權能。通過開展房地一體的不動產登記,有效保障了農民合法宅基地權益。對一戶多宅和超面積實現有償使用,實行宅基地在全縣范圍流轉、出租,開展農房抵押貸款等,增加了農民財產性收入,提升了宅基地資產價值。

(六)開創了基層治理新路子。基層治理先進化。黨員干部、村民理事帶頭改革,堅持公平公正公開原則,讓老百姓親身感受到改革的正能量。緊緊依靠群眾、發動群眾,激發了群眾參與熱情。既有效推動了試點工作,又進一步密切了干群關系,好轉了村風民風,轉變了過去干部干、群眾看的陋習,基層組織凝聚力、戰斗力進一步增強,推進了村民自治,調動起群眾參與發展和改革的積極性。

(七)促進了進城落戶。通過建立完善農村宅基地、土地等退出流轉機制,制定住房、財政、教育、醫療、創業等配套政策,引導、鼓勵有條件的農村村民,自愿放棄轉讓宅基地使用權和建房申請,享受政府優惠政策進城落戶,促進了新型城鎮化發展。

截至今年8月底,全縣共退出宅基地3865畝,其中有償退出932畝,無償退出2933畝;退出宅基地復墾574畝,村集體收取有償使用費6082842萬元;流轉宅基地20.5畝;新建農房擇位競價22.3畝;以82萬元底價出讓集體經營性建設用地20畝;集體支付退出補助款1446萬元;新修村內道路310公里,溝渠230公里,新增綠化面積780畝。村集體收回的宅基地可滿足未來10—15年村民建房需求。206戶農民退出宅基地或放棄建房進城購房落戶。

四、啟示與思考

余江之行,處處能夠感受到銳意進取、攻堅克難的工作熱情和拼搏向上、奮發有為的精神狀態。領導高度重視、干部業務嫻熟、群眾主動參與,全縣上下真正形成了心往一塊想、勁往一塊使,齊心協力共建美好家園的良好氛圍。

(一)干事創業氛圍濃。余江縣是毛主席賦詩贊譽的地方,是血防精神的發源地,是文化旗手鄒韜奮的故里。近年來,余江緊緊圍繞一顆星,即張國喜星;兩種精神,即:血防精神和韜奮精神;三面紅旗,即:血防、征兵、水利紅旗;四大產業,即:循環經濟、雕刻、眼鏡、微型元件四大傳統特色產業,推動了經濟社會的快速發展。余江廣大干部群眾掙脫思想束縛的強烈進取意識和敢為人先的拼搏精神給我們留下了深刻的印象。我們要深化改革,必須通過解放思想,破除畏難情緒、克服抱怨心理,自覺從不合時宜、循規蹈矩的觀念和做法中解脫出來,堅持從實踐中尋求新辦法、創出新經驗。要牢固樹立全市一盤棋思想,充分調動起全市廣大干部群眾的積極性、主動性和創造性,凝心聚力、形成共識,把農村各項改革工作不斷引向深入。

(二)自身角色定位準。余江縣堅持政府引導、集體主導,以村兩委作為主抓手,理事會作為主導,實行一村一策,以村規民約執行落實宅基地管理制度。在這個過程當中,政府只是發揮引導、監督、管理作用,既不撒手不管,也不大包大攬,群眾的事情讓群眾干,集體的事情讓大家說了算,穩妥有序地啃下了宅基地制度改革這塊硬骨頭。鄉村組依靠群眾搞改革,干群心與心貼得更緊,基層組織凝聚力、戰斗力顯著增強,基層治理得到強化。對比起來,我們在推動農村改革過程中,市鄉兩級還是統的過多、管的過死,很大程度上限制了群眾主觀能動性的發揮,走群眾路線還不夠徹底。在今后的工作中,我們要注重把尊重群眾的首創精神貫穿工作的始終,積極創造條件,放手讓群眾大膽地試,大膽地闖,從群眾的實踐中汲取智慧、積累經驗。同時,我們也可以用更多的精力及時總結、宣傳、推廣群眾創造的好經驗、好做法,在一線培養、鍛煉優秀干部,讓全體干部群眾干事創業的熱情競相迸發、改革創新的潛力充分釋放。

(三)健全制度有保障。一戶一宅,面積法定是我國現行農村宅基地制度的基本特征。余江縣健全制度體系,在法律框架內實行創新突破,變無償為適度有償,平衡了利益關系,順應了農民群眾追求公平的心理需求,依法用地更加自覺。建立村民事務理事會,在村兩委領導下行使集體所有權能,激發了改革和日常管理的內生動力。學習借鑒余江經驗,我們在推進改革過程中,要以國家頂層設計框架為指導,充分結合實際情況和群眾意愿,建立一整套符合實際、切實可行的制度體系,同時確保建立的制度可執行、可監督、可檢查、可問責,從而最大限度壓縮彈性空間、堵塞漏洞。要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外,絕不允許上有政策、下有對策,鉆空子、打擦邊球。要在推進改革過程中,不斷總結工作經驗,對原有制度進行修訂和完善,同時根據農村不斷發展變化的新形勢,不斷探索和創新,確保各項制度行得通、指導力強,更加符合客觀實際,更加符合群眾的根本利益。

(四)著眼長遠可持續。改革與惠民相結合,拆舊與建新相結合,將宅改與新農村建設相結合,是余江宅改贏得群眾支持的關鍵。余江的宅改,不是單純就改革而改革,而是注重加強改革的協調性、耦合性,通過加強頂層設計,以一改促六化為主抓手,整體發力、協調推進,農村環境越來越整潔,廣大農民越來越有獲得感,對宅改的態度也從不理解改革到主動投身改革、支持改革,變要我改我要改,群眾幸福指數明顯提升。我們要認真學習借鑒余江經驗,全面整合農業開發、土地整理、農房改造、增減掛鉤、精準扶貧等方面資源,做到資金向一線聚集、資源向一線整合、政策向一線傾斜,形成集聚效應,為農村綜合改革提供資金保障。要注重統籌推進,加快與農村集體產權制度改革、兩權抵押等改革的銜接配套,最大限度釋放改革的綜合效應。

  
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