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【調研】惠水縣建設內陸開放式扶貧試驗區的實踐與探索

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惠水縣建設內陸開放式扶貧試驗區的實踐與探索


摘要:惠水縣搶抓貴州建設內陸開放型經濟試驗區的機遇,發揮對口幫扶、社會扶貧、產業扶貧、易地搬遷扶貧、金融扶貧、扶貧監督等優勢,積極探索建設內陸開放式扶貧試驗區,構建政府、市場、社會協調推進開放式扶貧的格局。

開放式扶貧是以政府主導為主,聚集各方力量,整合各類資源,構建起專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧齊頭并進的工作機制,形成全社會共同關注、支持、參與扶貧工作的良好格局。開放式扶貧的形式包括對口幫扶、社會扶貧、產業扶貧、易地搬遷扶貧、金融扶貧、扶貧監督等。開放式扶貧主要突出扶貧資源、扶貧主體、扶貧區域、扶貧方式的開放性。

一、開放式扶貧的發展背景

開放式扶貧早在八七扶貧攻堅計劃中即已提出。1994年,國務院制定的《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000年)》曾明確提出:“要在從救濟式扶貧到開發式扶貧轉變的基礎上,實現從封閉式扶貧向開放式扶貧的轉變?!?/span>2011年,中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》,提出了“改革創新,擴大開放”的基本原則,要求新階段扶貧開發應擴大對內對外開放,共享減貧經驗和資源。繼續辦好扶貧改革試驗區,積極探索開放式扶貧新途徑。2016815日,國務院批復同意設立貴州內陸開放型經濟試驗區,批復強調,著力建設內陸開放式扶貧試驗區,為貧困地區如期完成脫貧攻堅任務探索新路徑,積累新經驗。20178月,省政府辦公廳印發《貴州內陸開放式扶貧試驗區建設工作方案》,標志著貴州的扶貧工作由救濟式扶貧、開發式扶貧向開放式扶貧轉變。

二、惠水探索內陸開放式扶貧試驗區建設的做法

(一)開放對接,強化對口幫扶

開展對口幫扶工作,是脫貧攻堅的重要抓手,是先富幫后富、逐步實現共同富裕的重要舉措。結合廣州市南沙區對口幫扶惠水縣的工作實際,惠水縣作為主體,堅持積極主動對接的原則開展工作。一是促進產業合作。共同規劃建設惠水·南沙產業園區,共享國家級自貿區發展紅利,推動跨境電商和物流產業合作。實行領導干部帶頭招商引資責任制,堅持以商招商、企業招商為重點,積極與珠三角、長三角等地區企業對接采取投資建設配套分廠、運營分部、集散中心、技術研發中心等形式落戶惠水,承接發達地區產業轉移。今年,組織領導干部赴發達地區開展招商活動30余次,考察企業50余家,邀請商客來惠水考察500余人次,新增對外招商簽約企業52家。二是開展人才交流和勞務輸出。積極對接南沙區學校與我縣學校的交流合作,加強特色辦學、專業學術交流,選派39名校(園)長、骨干教師到南沙區交流學習。深化南沙區第六人民醫院與惠水縣人民醫院的對口幫扶工作,建設兒童特色保健重點科室、消化疾病臨床診療基地和標準實驗室,邀請專家團隊到惠水進行幫扶指導。開展遠程醫療會診等新業務、新技術,加強雙向轉診。積極對接南沙區人力資源部門協調大型企業提供就業崗位,每年到惠水舉辦1-2場專場招聘會,有組織地開展勞務輸出。2017年,我縣到廣州就業人數826人,其中建檔立卡戶728人。三是啟動幫扶示范村建設。與廣州市南沙城投公司和南沙產投公司共同制定惠水縣擺金鎮擺金村、漣江街道辦事處排樓村幫扶方案,每年給予100萬元項目資金支持,部分作為貧困戶和村集體的股金入股產業。目前,擺金村規?;怦R養殖場養殖母馬100匹,每年可出欄肉馬90匹,年收益27萬元左右,貧困戶可分紅10萬元左右。排樓村發動170多戶群眾通過土地入股參與,連片種植1000多畝葡萄,年收益60余萬元,貧困戶可分紅20余萬元。

(二)開放渠道,引導社會扶貧

為有效匯聚社會各方力量,促進精準扶貧幫扶活動有序開展,成立惠水縣社會力量幫扶工作指揮部,組織各行各業、非公企業、商會、各民主黨派、社會團體等各類組織積極參與一村一個養殖場、一個種植場的規劃建設。一是鼓勵企村結對幫扶。按照“千企幫千村”精準扶貧行動要求,出臺《惠水縣2017年社會力量幫扶工作指揮部工作方案》,實現每個貧困村至少有一家以上企業聯系幫扶。特別是將有實力的企業幫扶39個深度貧困村,如貴州味莼園食品股份有限公司幫扶斷杉鎮抵塘村、貴州金田包裝產業園有限公司幫扶斷杉鎮代京村等等。二是培育幫扶主體。108個貧困村特別是39個深度貧困村實施“兩帶兩增奔小康”活動,組織有能力的致富能人通過進村入戶當“代理家長”、領辦項目、創辦專業合作組織等多種形式融入貧困村貧困戶中,在發展產業、勞務輸出等方面幫助貧困戶脫貧。三是暢通聯系渠道。搭建企業與貧困村聯系平臺,吸引更多的企業和廣大愛心人士,通過發展產業、愛心捐贈、志愿服務、提供就業崗位等方式參與扶貧攻堅。目前社會幫扶力量累計開展愛心捐贈120余場次,志愿服務200余場次,提供就業崗位500余個。四是發揮資源優勢。結合企業優勢幫助貧困村發展主導產業,發揮企業在資金、技術、市場、管理等方面的優勢,重點對果品、菜、畜牧等支柱產業給予技術指導、產業扶助、農產品加工增值等幫助。目前,發展中藥材種植6.8萬畝,生態雞養殖300萬羽、出欄生豬40萬頭,建設養豬場22個、養雞場18個,覆蓋所有貧困戶。

(三)開放創新,深化易地搬遷

堅持把易地扶貧搬遷作為脫貧攻堅的“當頭炮”和重中之重,按照“通不了就搬、搬不了就通”的原則,重點抓好移民發動、安置房建設、移民培訓、崗位開發、舊房拆除等工作,建立“五個三”易地扶貧搬遷機制。目前,完成搬遷13265706人,涉及47個村109個組,其中整組搬遷78個組。一是突出充分就業。成立移民后續扶持發展勞務服務公司,重點做好崗前培訓,崗位需求對接。在統籌好經開區企業崗位需求的基礎上,結合城市規劃區范圍內“兩江”(濛江、漣江)流域的打造,為移民迅速就業提供便捷通道;結合城市綠化廊道的農業產業經營,為移民創造固定就業打下基礎;結合城市化建設,打造專業市場,完善城市功能,增強對外吸引能力,為移民提供多類型公益性崗位。目前,已實現轉移就業創業人數共2056人,實現戶均1.5人以上就業,人均年收入可達2.7萬元。二是突出自我發展。成立社區居委會、黨支部,在管理體制上實現移民群眾自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。成立移民后續扶持發展物業管理公司,主要針對移民安置區物業管理工作,重點做好小區保潔保安、綠化養護維護、水電檢修維修等工作。三是突出人才保障。從全縣改非干部和事業單位技術管理人員中,選派30余人充實移民后續發展公司管理層隊伍,負責縣城區和經開區安置點資產的經營、縣城經營性資產、全縣遷出點“三地”經營管理等工作。

(四)開放路徑,加強金融扶貧

通過銀行貸款、產業扶貧子基金、社會融資、涉農保險、地方財力保障等方式,對貧困戶、移民戶、創業戶、合作社、參與脫貧攻堅的中小微企業及三農企業開展金融幫扶。一是解決涉農主體不能直接向銀行申報貸款的問題。采取“銀行+涉農主體”“銀行+擔保公司+涉農主體”“銀行+國有平臺公司+涉農主體”方式,由涉農主體自行提供抵押擔?;蚱脚_公司擔保、擔保公司擔保,利用國有平臺公司搭橋貸款。二是解決涉農主體貸款貴問題。統籌扶貧貸款貼息、創業貸款貼息、支農再貸款利差補貼等資金1000萬元,全力支持“特惠貸”“恒扶貸”“惠農易貸”等扶貧小額信用貸款發放和貼息工作。三是解決中小微企業續貸難的問題。出臺《惠水縣中小微企業續貸周轉金管理暫行辦法》,為中小微企業提供2000萬元的續貸周轉金。四是解決種植銷售風險的問題。建立農業風險轉移分散和保障機制,實施政策性農業保險、蔬菜種植保險、家禽養殖保險貧困戶全覆蓋,鼓勵和引導保險機構因地制宜開展茶葉、金錢桔、葡萄等地方特色農產品保險。五是解決企業上市困難的問題。抓住國家對貧困地區企業IPO實行綠色通道的機遇,建立激勵機制,鼓勵和支持符合條件的新型農業經營主體通過發行企業公司債券、短期融資券等多種債務融資工具,擴大直接融資的規模。對成功上市融資的企業給予1001000萬元的一次性補貼。六是解決企業投資風險的問題。縣政府與貴州綠呦呦農業科技有限公司對接合作設立總額為30億元的惠水脫貧攻堅綠色產業發展基金,著力打造全縣種、養、加、供、產、銷產業鏈條;與貴陽銀行設立總額為3億元的應急保障基金,解決經濟發展相關保障事宜,防范金融風險。

(五)開放市場,激發內生動力

深入推進農村三權分置改革,開放農村集體土地流轉市場,大力培育農村經營主體,建立農產品流通體系,提升農產品產值,讓老百姓在看得見的獲得感中培厚內生動力。一是放活土地流轉。縣扶貧開發有限公司流轉土地17.02萬畝轉包給產業化龍頭企業、農民專業合作社和種養大戶,流轉土地逐步向適度規模產業集中,推動傳統農業向現代農業轉型發展。二是培育經營主體。按照主體多元化、載體特色化、經營產業化、服務全面化、管理規范化的要求,發展培育以水果、蔬菜、茶葉等產業為主的市場經營主體。目前,全縣共有專業合作社400家,家庭農場18家,龍頭企業40家。三是暢通物流體系。引進國惠綜合物流項目,投資20億元建設縣城區電商快遞物流園,整合村級電商服務站點設立村級物流點,形成“縣鎮村”三級物流配送體系,采用“騎行快遞員”等方式完善鎮村之間物流配送,打通物流配送最后一公里。四是搭建收儲平臺。縣國有平臺公司融資設立5億元專項建設資金,撬動社會資本20億元共同投入縣冷鏈物流基礎設施建設,各鎮(街道)建立農產品收購存儲中心??h扶貧開發公司成立農產品貿易子公司負責運營,動態定價收購,老百姓對農產品產值有預期,不愁沒地賣、不愁賣不出。

(六)開放理念,做優產業扶貧

實施產業扶貧工程,發展蔬菜20萬畝、優質米20萬畝、中藥材10萬畝、花卉苗木10萬畝、養豬出欄100萬頭、養雞出欄1000萬羽,同時大力發展生態茶、金錢桔、花卉苗木3個特色產業。一是深化產銷對接。出臺《惠水縣農產品流通體制改革方案》,成立3個縣級產銷對接專班,以飽和縣內市場、占有貴陽市場較大份額、開拓省外市場為發展目標,以銷定產,發展訂單農業。引進農產品貿易企業對接機關、學校、企業食堂、超市、餐館酒店等需求和鎮、村農產品供給,形成需求直供,到邊遠貧困村(距縣城10公里以上)直購農產品給予超出距離部分的運費補貼。開展直營店建設,編制全縣農特產品目錄,在貴陽、都勻、廣州等地選址建設直營店8家,4月以來陸續營業,銷售縣內優質大米、果蔬、調味品、民族工藝品產值達575萬元。二是深化電商建設。按照“一站多能、以商養人、助力扶貧”的功能建設農村電商服務站,按照有專業人員運營,有特色產品供應,有物流體系服務,有便民、行政、商務服務,有盈利模式支撐的“五有”標準對全縣128個站點進行改造提升。啟動73個站點新建工作,今年實現全縣村級電商服務站覆蓋率100%。實施“一心一站”工程,即在各鎮(街道)建設1個鎮級電商運營服務中心,行政村建設農村電商服務站,輻射帶動貧困村電商產業發展。三是深化利益聯結。出臺《惠水縣扶貧資金折股量化和資產性收益改革方案》《惠水縣貧困戶財產性收入改革方案》等,全面推行“龍頭企業+合作社+農戶(貧困戶)”產業化經營模式,實行由公司向農戶統一供種供苗、統一農資供應、統一防疫防病、統一技術指導、統一銷售服務。政府引導企業領辦合作社,支持貧困村和貧困戶以財政扶貧資金入股企業,打造利益共享、風險共擔的利益共同體。同時,依托永紅食品、金晨農產品、味莼園等重點龍頭企業較為健全的銷售網絡,深化合作,農村電商“借船出?!?。四是深化品牌創建。采取政府購買服務的方式,圍繞主導產業組建專業技術團隊,直接深入田間地頭對貧困戶進行技術指導。在縣、鎮兩級示范基地啟動建設農產品質量安全可追溯和監測系統,每個鎮(街道)啟動建設農產品質量安全監管站(檢測站)??h級財政設立專項資金,鼓勵企業(合作社)積極申報“三品一標”認證,支持企業等主體參加省級以上名優品牌評選認定,對申報成功無公害農產品的獎勵0.5萬元,申報成功綠色食品、有機農產品的獎勵5萬元,申報成功農產品地理標志的獎勵10萬元。2017年全縣新增“三品一標”認證面積14萬畝,新增認證企業(合作社)10家。

(七)開放數據,精準執紀監督

出臺《惠水縣扶貧監督綜合改革方案》,打造“大數據·監督”平臺系統,下設扶貧信息、權力公示、民生政策、民生資金、村務公開、民生監督等8個子平臺,在縣政務服務中心、10個鎮(街道)設置群眾查詢舉報終端一體機,同時,“清廉惠水”微信公眾平臺與“大數據·監督”平臺體系進行無縫對接,實現足不出戶就可以查詢、舉報。目前,在460余萬條錄入的有效數據中,涉及惠民補貼、城市和農村低保等15類資金發放的信息360余萬條,公職人員、黨員干部、工商、問責追究等12大類信息100余萬條,全縣監督執紀問責服務脫貧攻堅實現了六個精準。一是監督精準。通過前臺群眾監督和后臺智能比對,精準發現低保、危改、退耕還林等民生領域問題線索1萬多條,共受理群眾投訴50余條,引導全縣各鎮(街道)、各部門自查自糾,130余人主動報告違規違紀問題,清退違規民生資金30余萬元。二是識別精準。運用平臺數據“碰撞”和智能比對,快速有效發現扶貧領域識別不精準信息1300余條,利用平臺協助好花紅鎮、蘆山鎮排查異地移民搬遷“四有人員”437戶。三是退出精準。對經幫扶已脫貧但不愿退出的有車有房、經商辦企業等類型貧困戶,科學評估引導,實現貧困人口精準退出。目前已引導有車有房、經商辦企業等貧困人口1311人實現精準退出。四是管理精準。將項目資金納入平臺統一監管,通過前臺公開后臺比對,實現對民生資金項目、黨務村務、黨員干部的全面監督管理。五是執紀精準。針對預警發現的問題,快速高效核處,運用“四種形態”分類處置,著力抓小抓早,實現精準執紀。目前已移交案件組核查800余條線索,立案50件,查處50人。六是巡察精準。運用大數據監督平臺數據比對成果,針對平臺預警問題比較突出的領域和部門,運用大數據開展點穴式、機動式巡察,目前已對縣民政局、蘆山鎮開展巡察,發現問題線索99條,立行立改15條。

三、存在問題

惠水縣在建設開放式扶貧試驗區上開展了一些有益探索,但還處于起步階段,仍存在著一些需要解決的問題。

(一)部分貧困戶還存在“等著扶、躺著要”的思想

長期的輸血式扶貧,讓一些貧困群眾患上了“等靠要”的路徑依賴癥,不愿參與發展,甚至有貧困戶向結對幫扶干部吐“真言”:“ 好好幫我干,我不脫貧你脫不了鉤?!遍L期的貧困,消磨了他們的斗志,讓他們逐步失去過上美好生活的信心。扶貧方式的設計多是考慮收益成效、利益聯結機制等,對如何調動貧困戶內生動力還需多作探索。

(二)“大數據扶貧”還存在“不會用、用不好”的困惑

目前,省級建有“貴州扶貧云”、州級建有“黔南智慧扶貧云”,實質僅建立了貧困戶的數據庫,在“大扶貧”上并沒有實質性的拓展?;菟m然在“大數據+監督”上做出了探索,但是和省州平臺面臨同樣問題,讓貧困戶享受“大數據扶貧”帶來的獲得感還不高。脫貧才是目的,現在的“大數據扶貧”僅邁出了第一步,仍需要繼續探索。

(三)社會扶貧還存在“各回各村、各幫各親”的情況

政府與社會力量之間、被幫扶者與幫扶者之間欠缺良性溝通機制,相關信息溝通不及時,導致社會力量存在深度參與顧慮:如何扶貧、扶持誰、扶貧對象需求是什么、扶貧對象是否愿意接受其他人員幫助?這些信息無法通過常規渠道進行共享,導致“各回各村、各幫各親”的情況。加之民營企業、社會組織意識不強,貧困戶自強自立的精神不足,嚴重依賴政府推動,扶貧的力度和范圍大打折扣。

(四)產業扶貧還存在“選不準、見效慢”的問題

通過深入實施產業扶貧工程,產業扶貧取得了立竿見影的效果。但總體來看,主導產業選得還不準,特色扶貧產業還不夠強,對貧困戶的帶動效應還不明顯,“小、散、弱”等問題不同程度存在。與龍頭企業的對接不夠,農村人才缺乏,許多項目找不到能人帶動。

四、深入推進開放式扶貧的對策建議

(一)注重引導思想破解內生動力問題

扶貧先扶志,內因是起決定作用的因素。打贏脫貧攻堅戰,必須充分調動貧困地區干部群眾的積極性主動性,讓他們的心熱起來、手動起來,摒棄“等人送小康”的心態。一是深挖幫扶典型的同時要發掘貧困戶脫貧典型,將貧困戶中“先富帶后富,共創脫貧路”的先進事例廣泛宣傳,通過正面引導和典型示范,增強貧困人口自我發展、爭先脫貧的信心決心。二是進一步建立完善《1+N光榮脫貧機制》,要使所有的扶貧方式都以激發貧困戶內生動力為導向,邊輸血邊造血,不僅將外面的資源聚到村里來,更要把先進的思想傳到村里來,形成外部多元扶貧與內部自我脫貧的互動機制,確保實現脫貧攻堅目標。

(二)建立以大數據為引領的發展新路

進一步發揮“扶貧云”作用,利用云集的互聯網、政府、企業、公益組織、個人大數據,匯集“大扶貧”信息,運用數據支撐作用推動扶貧,促進數據、公益、扶貧工作資源、方式、機制的交互融合??茖W計算分析促使扶貧項目更加貼近脫貧需求,形成自上而下輸送扶貧資源與自下而上尋求脫貧資源的對接融合。進一步拓展扶貧模式,形成政府扶貧項目、企業定向捐贈與網絡眾籌、大眾捐款、小額捐款并駕齊驅的扶貧網絡方略,集成全社會關心、支持、參與“大扶貧”合力。

(三)加大對幫扶企業的激勵力度

加強宣傳企業扶貧公益事業稅收優惠政策以及各類市場主體到貧困地區投資興業、帶動就業增收的相關支持政策。對參與產業扶貧開發的企業、社會組織,在資金扶植、貸款貼息、土地流轉、基地建設等方面給予重點支持和幫助。探索將現有的扶貧項目、資金整體打包,轉化為政府采購的形式,購買企業產業扶貧的投入。及時總結社會力量參與精準扶貧的經驗和做法,宣傳獎勵一批可復制、可推廣、可持續的好模式、好典型,不斷發揮典型引領作用和輻射效應,調動更多的社會力量參與到精準扶貧、脫貧攻堅中來。

(四)深化以一村一策為目標的扶貧模式

在開放式扶貧工作開展的過程中,綜合運用產業扶持、移民搬遷、保障扶貧、公共服務供給等多種手段,充分調動市場、社會等多重力量共同參與扶貧。在執行過程中,進一步深化“三變” 模式、“一長兩短”產業發展模式、“訂單農業”模式、“農戶+基地+公司”模式等,整合有效資源和資金,避免“撒芝麻鹽”,形成扶貧的合力,實現整村推進扶貧。按照“一村一策”進行整村推進扶貧,對部分能提升扶貧效果的產業和基礎設施項目進行扶持;對使大多數村民受益的招商引資項目,對能夠增加村集體及村級合作經濟組織收入的產業項目,對水源保護和少數民族低收入村項目,重點扶持;對前景好、帶動農戶多、效果明顯的產業項目,給予連續重點扶持,讓更多的村民參與扶貧開發項目,促其產業向“一村一品”方向發展。

  
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